La equidad reclama su reforma

• Nexos Agosto 2010
Ricardo Becerra / Enrique Provencio

Procesos que dibujan una época

En el tránsito de siglos ocurrió una desafortunada coincidencia histórica que explica, en buena medida, el espíritu de nuestra época: mientras que la transición democrática (iniciada en 1977) cambió la configuración de la política y del Estado en México, la transformación económica —desencadenada por la crisis de la deuda de 1982-85— tuvo en cambio un desarrollo incierto y decepcionante. Por un lado, la transición política cosechó un
buen número de novedades democráticas, un espacio de libertades y de crítica y una vida pluralista como nunca antes vimos. No obstante, de su lado, el tránsito económico nos engarzó a la globalización, sin que pudiera responder a las necesidades que planteaba la nueva sociedad y la dinámica demográfica del país.

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Contrario a lo ocurrido en los renacimientos democráticos de Europa y contrario a la instauración del parlamentarismo en Japón tras la Segunda Guerra Mundial, contrario también a lo vivido por la transición española en los ochenta, en México la vida democrática no estuvo acompañada de crecimiento, de bienestar o de una expectativa masiva de prosperidad. Todo lo contrario: la ampliación de libertades efectivas creció en medio de una profunda incertidumbre económica, y ese doble hecho ha marcado —y deprimido— el sentido de nuestra democracia e incluso de nuestra cultura en el trance del siglo XX al XXI.

Y es que no hablamos de unos años, ni siquiera de sexenios: hablamos de una generación completa de mexicanos que buscó su primer trabajo en los años ochenta y que, a continuación, se introdujo en una era de inestabilidad productiva con estancamiento a largo plazo. Se trata del progresivo deterioro de la capacidad de creación de empleo, de la baja tendencial de los salarios reales y de una distribución del ingreso estancada y fluctuante1 que es el sino de 30 años completos; los 10 que siguieron a la implosión del “antiguo régimen” proteccionista y corporado (1982-1990), y los 20 subsecuentes, que fueron escenario de la llegada de un nuevo modelo —de mercado y liberalizador— cuyas consecuencias prácticas deben ser seriamente evaluadas como arranque de cualquier diagnóstico genuino.

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Más que cualquier otra cosa, es esa precariedad de la vida material lo que explica el ostensible malestar de nuestra democracia, el irritado ánimo público y el pesimismo en el futuro. El Latinobarómetro más reciente 2 exhibía que sólo 31 de cada 100 mexicanos cree que la situación económica será mejor en 2010, mucho menos que el 68% del Brasil, el 65% de Paraguay o el 64% de Panamá. Correlativamente, en marzo del 2010, el 87% de los mexicanos consideraba —con razón— que la crisis y sus efectos destructivos “van para largo”.

No se trata de un estado coyuntural. El mismo estudio de hace cuatro años mostraba ya una pendiente sostenida hacia la desmoralización: en el año 2007, el 74% de los mexicanos estimaba que la situación material de su familia “no mejoraría”, y en el mismo lapso el país vio caer su optimismo 13 puntos porcentuales, pues sólo el 26% creía que el desempeño económico podía mejorar. La misma tendencia oteaba ya en los informes de 2003 y 2004. Para decirlo de otro modo: la desconfianza empezó a ensombrecer la vida pública incluso antes de la crisis financiera y sus secuelas (ver gráfica 1).

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Por todos esos datos y muchos más, es factible sostener que nuestra sociedad atraviesa la etapa más pesimista de su época moderna.

Las muchas reformas estructurales

Es difícil imaginar que las actitudes podrían ser distintas. La generación que tocó la puerta del mercado laboral en la última parte del siglo XX, y las que siguen, han crecido toda su vida en un ambiente cargado de dificultades económicas: crisis financiera generalizada en 1982; macrodevaluación de 1985; choques petroleros y bruscos planes de estabilización, 1986-87; desplome de las cuentas externas y del sistema bancario de 1994-95; la recesión más larga de la historia moderna —38 meses, entre agosto de 2000 y septiembre de 2003—; y ahora, entre nosotros, el retroceso productivo más importante en 77 años (6.5% en 2009), luego de la crisis financiera. Y en los esporádicos tiempos de recuperación, un crecimiento más bien mediocre con excepciones breves (como en el primer semestre del año 2000 o el año 2006) (ver gráficas 2 y 3). 3

Se trata de un problema mayor: ahí se cultiva el ánimo público del que dependen, a su vez, millones de decisiones individuales4 que van de la reticencia a invertir, al abandono del país o la inmersión a circuitos informales o carentes de reglas.

Y no es, como se ha repetido, por “falta de reformas”. De hecho, la historia económica de México da cuenta de al menos 25 años de continuo frenesí reformador,5 de cambios de todo orden y calado que van del Tratado de Libre Comercio (1994), a la Ley de Responsabilidad Hacendaria (2006), a la privatización de empresas públicas (1982-1993), a la liberalización financiera, venta de bancos al capital extranjero, deliberada hemiplejia de la política monetaria mediante aislamiento y mandato único del Banco de México, entre decenas más. Son reformas de y para el mercado, cuya promesa esencial es que la igualdad y la distribución del ingreso vendrán —algún día— como consecuencia de aquellos cambios, y por tanto es innecesario y aun contraproducente, hacer reformas cuyo propósito primero y deliberado sea la equidad social.

Éste es un error que hemos pagado demasiado caro. No solamente porque las reformas liberalizadoras no nos han conducido a una senda de crecimiento así sea de mediano plazo, sino porque han aumentado la inseguridad y la precariedad económicas, aun antes de la crisis financiera, cuyos efectos regresivos todavía no conocemos en su cruel totalidad.

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El ambiente que se alimenta todos los días del decepcionante desempeño económico no sólo ha ensombrecido el clima público sino que ha complicado y puesto en cuestión —legítimamente— la pertinencia de esas mismas reformas y de otras que resultan inviables ante los pobres resultados mensurables de los ciclos previos.

Es un debate que no debe ser pospuesto: el balance indispensable y franco sobre los límites de las “reformas estructurales” en una economía como la nuestra demostrados a costa de toda una generación. Si bien es imposible e indeseable echar atrás la rueda de la historia y dinamitar las reformas que insertaron a México en la globalización, también es inadmisible seguir la misma ruta sin revisar en serio las ideas económicas que nos han gobernado, ésas que han impedido cualquier redistribución efectiva en aras de la “estabilidad” y su “cultura”, o de la espera en el “goteo” de las ganancias hacia abajo.

Una reforma estructural para la redistribución

La fe en la democracia mexicana parece ser “cosa de ricos”, directamente proporcional al nivel de ingresos de la población, 6 una vez más, la vida material explica buena parte de esa segregación: por un lado en los últimos 25 años se ha transformado y aumentado el consumo de muchos bienes y servicios, pero por otro, los datos duros de la pobreza y la desigualdad siguen exhibiendo una fuerte resistencia que contrasta no sólo con la experiencia de otras naciones sino también con la expectativa que teníamos de nuestro propio futuro al comenzar la transición (ver gráfica 4).

En un documento reciente, 7 al lado de otros compañeros, sostenemos que el nuevo sentido de los cambios económicos no puede ser ajeno al régimen político ni al pluralismo democrático —su principal conquista—. Creemos necesario embarcarnos hacia una segunda etapa de la democracia mexicana o, si se quiere, hacia una democracia con objetivos explícitos. No sólo cuidar y fortalecer las adquisiciones democráticas que tanto esfuerzo costaron, sino también asegurar que los fundamentos sociales de la vida colectiva cobren vigencia, se construyan y se desarrollen. Requerimos, pues, asegurar un Estado de derecho y un Estado de derechos sociales y ciudadanos.

Nuestra experiencia informa claramente que en la época de las reformas liberalizadoras el crecimiento ha sido
extraordinariamente errático, lo mismo que el comportamiento de los índices de distribución e, incluso, el de la pobreza. Lo que se pierde en uno o dos años (por ejemplo en 1995 o en 2008-2009), tarda varios años más en recuperarse. Necesitamos poderosas políticas de protección social anticíclicas para los años recesivos, y políticas de ingresos y protección para los años de crecimiento, cuyo centro sea una estrategia deliberada de mejoras salariales. Y ése es el corazón obligado de las nuevas reformas: crecimiento sostenido y redistributivo.

En efecto, el crecimiento económico suficiente es indispensable, pero su agenda ya no puede seguir excluyendo una reforma social del Estado —como la llama Rolando Cordera—, es decir, una redistribución del ingreso desde el principio. Los datos a largo plazo (ver gráficas 4 y 5) demuestran que los periodos de reducción de la pobreza producen mejoras del producto por persona, pero han sido sobre todo los años del crecimiento aparejado con mejoras distributivas, los que a su vez añaden un impulso al propio crecimiento. En otras palabras: la igualdad social no es variable “exógena” a la ecuación del crecimiento y, por el contrario, el crecimiento se ve frenado por las brechas de pobreza y desigualdad que nos dominan. 8

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Por eso necesitamos de una enérgica reforma para la equidad social, al menos en dos sentidos: dotar a los mexicanos de un ingreso universal, incondicionado, que le proporcione recursos líquidos en caso de desempleo, y una reconstrucción de la seguridad social centrada en la salud. Es un mensaje al mismo tiempo igualitario y democrático: por el hecho de ser ciudadano mexicano, serás incluido en una red de aseguramiento público contra los riesgos esenciales de la vida: desempleo, vejez, invalidez y enfermedad.

Para edificar esa “infraestructura de la equidad”, se esté o no dentro del sistema productivo, se requiere encarar la reforma estructural más largamente pospuesta, lo mismo por populistas que por neoliberales, al menos desde hace 51 años: 9 la fiscal. Se trataría entonces de propiciar un piso de seguridades económicas, sin condiciones, sin padrones de ningún gobierno o partido, coyotajes ni clientelas, a cambio de una variación fiscal que permita eliminar excepciones y devolver el principio redistributivo esencial: progresividad (a mayor ingreso mayor impuesto). Se trata de una solución política que, gruesamente, imaginamos así:

Una evaluación amplia para la reformulación del gasto público nacional, en los tres niveles. El gasto corriente del sector público se ha incrementado 65% en términos reales en 10 años, es decir, creció más de 400 mil millones de pesos en menos de una década. Esta multiplicación injustificada se vuelve a demostrar con la existencia de casi mil programas sociales dispersos, yuxtapuestos, contradictorios, creados por gobiernos de todo tipo y nivel y que en conjunto apenas y atienden algunas de las necesidades clave, para luego reconvertirlas en clientelas. Una reforma a la estructura del gasto público es condición de la reforma fiscal.

Una subida escalonada de los principales impuestos, especialmente al Impuesto Sobre la Renta (ISR). Incremento al Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU); del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), y una tasa generalizada del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Supresión de las exenciones y devoluciones fiscales para disminuir la evasión; cancelación del amparo fiscal, 10 al mismo tiempo que se propicia la introducción de impuestos a los donativos y las herencias.

La introducción de estándares, prácticas e indicadores de transparencia mucho más estrictos, de carácter nacional. Nada que tenga que ver con el cumplimiento de una obligación legal puede ser reservado o clasificado.

En esta propuesta “nadie se queda sin contribuir”, 11 ni siquiera los más pobres. El cálculo del impacto de estas medidas en el mediano plazo (cuatro años) ronda, según diversos escenarios moderados, entre 3.5% y 4.5% del PIB, pero su impacto en el crecimiento —de ser rápidamente instrumentados el seguro de desempleo universal y la infraestructura de salud— convertiría a ambas medidas en una palanca importante para el propio crecimiento.

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La asignatura es obligatoria: aun con la reforma tributaria y sus frutos iniciales, en cuatro años México seguiría abajo del promedio de la carga fiscal en América Latina (18%) pues su recaudación apenas araña el 11% del PIB. Y como quiera que se vea, la reforma social es una reforma económica porque: 1)
permite brindar seguridades tangibles y líquidas a los mexicanos para encarar con menos riesgos el futuro mediato; 2) fortalece el consumo nacional, al canalizar recursos masivos en el mercado interno y en la adquisición de bienes básicos; 3) permite redistribuir los costos laborales; 4) permitiría afrontar en otras condiciones políticas (y psicológicas) las reformas económicas pendientes.

No se trata de una reforma contra los más adinerados, sino de la realización de una inversión en su entorno, en los hombres y mujeres que les rodean, en la certidumbre macro de su negocio y en su propia seguridad. Se puede y se debe discutir acerca de las opciones para el crecimiento redistributivo, 12 pero lo que resulta chocante e inaceptable es entrar a nuevos ciclos de reformas que vuelvan a posponer la equidad social y la instauración de un Estado de derechos sociales.

La sociedad moderna, la estructura productiva, la competitividad, la democracia y un mínimo sentido de justicia, reclaman esa reforma estructural para la equidad social. Una reforma fiscal sostenida por una sólida coalición política pluralista, para lanzar el programa de inclusión social —quizás— más amplio y universal desde el cardenismo. Una vez en marcha, podemos emprender otras tareas, amplias o difíciles, pero ya no a costa de más desigualdad, inestabilidad e inseguridad.

Como suelen repetir los multimillonarios suecos dueños de Ikea, la familia I. Kamprad: “La solidaridad es la que sostiene nuestra competitividad, no al revés”… nunca lo ha sido.


1 Enrique Provencio, La sociedad mexicana: precariedades y cambios fundamentales. Ponencia presentada en el Seminario del Instituto de Estudios para la Transición Democrática, México, febrero de 2010.

2 Latinobarómetro, Informe 2009, Santiago de Chile, noviembre de 2009.

3 Véase, Ricardo Becerra, “La moral del estancamiento económico”, nexos, núm. 365, agosto de 2007.

4 Tal y como Benjamin Friedman lo explicó en su libro fundamental, The moral consequences of economic growth, Nueva York, 2005.

5 La revisión más completa de los resultados de esa época fue coordinada por Fernando Clavijo, Reformas económicas en México, 1982-1999, Lecturas del Fondo de Cultura Económica, México, 2000. Y más recientemente por Dani Rodrik, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth, Princeton University Press, Princeton, NJ, 2007.

6 SER-Segob-IDEA, Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2008.

7 Equidad social y parlamentarismo: argumentos para el debate de una época, Instituto de Estudios para la Transición Democrática, México, junio de 2010.

8 En línea con lo suscrito por Isabel Guerrero, Luis Felipe López Calva y Michael Walton en La trampa de la desigualdad y su vínculo con el bajo crecimiento en México. Mimeo, Banco Mundial, 2006.

9 Antonio Ortiz Mena, demiurgo del “desarrollo estabilizador”, desde la Secretaría de Hacienda y con sentido de la urgencia, se propuso instrumentar el “Plan de Acción Inmediata” que pretendía elevar la recaudación total de 10.3% del PIB en 1960 a 15% en 1965 y a 19.8% en 1970. 40 años después, todavía ni siquiera alcanzamos esa hipótesis.

10 En consonancia con las sugerencias de Carlos Elizondo, La industria del amparo fiscal. Mimeo, CIDE, 2009.

11 Propuestas similares fueron expuestas recientemente por la CEPAL en su documento La hora de la igualdad, brechas por cerrar, caminos por abrir, Brasilia, junio de 2010.

12 Por ejemplo, Héctor Aguilar Camín y Jorge G. Castañeda, “Un futuro para México”, nexos 383, noviembre de 2009. Santiago Levy, Reforma fiscal y social para el bienestar social y el crecimiento económico: una propuesta. Mimeo. Marzo 2010, o Jaime Ross y Juan Carlos Moreno Brid, Mexico’s Market Reforms in Historical Perspective, 2004.


Ricardo Becerra.
Presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática.

Enrique Provencio. Economista, especialista en desarrollo social y desarrollo sustentable, miembro de la Junta de Gobierno del IETD.